“乡村振兴与土地法制的完善”学术研讨会在中国人民大学成功举行
2018年9月8-9日，“乡村振兴与土地法制的完善”研讨会在中国人民大学成功举行。本次研讨会由中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟（“会议联盟”由中国人民大学不动产法研究中心、吉林大学财产法研究中心、广东外语外贸大学土地法制研究院、华东政法大学财产法研究院、烟台大学中国土地政策法律实施评估研究中心共同发起成立）主办，中国人民大学民商事法律科学研究中心、中国人民大学不动产法研究中心、中国人民大学《法学家》杂志社承办。
来自中国人民大学、吉林大学、广东外语外贸大学、华东政法大学、烟台大学、北京大学、清华大学、中国政法大学、中南财经政法大学、西南政法大学、西北政法大学等40余家高等院校、科研院所和实务部门的约70位专家学者参加了为期两天的会议。
本次会议围绕土地管理法、农村土地承包法修正和中国民法典编纂中的重大争议问题，分四个单元、十五个议题展开了深入研讨。本次会议作了形式上的重大调整，与会专家学者不再宣读参会论文，而是紧紧围绕着会议主办方拟定的“问题点”展开讨论，形成观点争锋，是为我国学界学术会议研讨规则的一次较大创新。
会议开幕式由中国人民大学法学院副院长高圣平教授主持，中国人民大学民商事法律科学研究中心执行主任姚辉教授发表了承办单位致辞，广东外语外贸大学土地法制研究院院长陈小君教授发表了主办单位致辞。
第一单元：承包地‘三权’分置与《农村土地承包法》修改
会议第一单元的主题为“承包地‘三权’分置与《农村土地承包法》修改”。本单元由烟台大学中国土地政策法律实施评估研究中心主任王洪平教授、华东政法大学财产法研究院院长高富平教授、南开大学法学院陈耀东教授、广州大学法学院刘云生教授、上海大学法学院副院长李凤章教授主持。北京大学房地产法研究中心主任楼建波教授、浙江大学公共管理学院丁关良教授、华南农业大学法学院王权典教授、中共中央党校法学部民商经济法教研室主任宋志红研究员、中南财经政法大学法学院陆剑副教授、山东政法学院管洪彦副教授、河南大学法学院樊涛副教授、东南大学法学院单平基副教授、广东外语外贸大学土地法制研究院博士后研究人员许英博士、重庆大学法学院讲师谢潇博士、吉林大学马克思主义学院助理研究员姜楠博士、中国证券监督管理委员会吉林监管局副主任科员胡风博士、广东外语外贸大学土地法制研究院博士后研究人员孙聪聪博士等十三位专家学者，就本单元的五个论题展开了讨论。
论题一涉及《农村土地承包法》修正中的农地权利结构调整。就此，多数学者认为应采纳“集体土地所有权—土地承包经营权—土地经营权”的结构安排，不宜将政策直接转换成法律。“三权”分置政策主要解决的是承包地流转之后的权利分解问题，借助于土地经营权达到稳定新型农业经营主体经营预期和促进融资担保的政策目标。如此，土地经营权派生于土地承包经营权。在“两权”分离和“三权”分置并存的情形下，农地产权结构由集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权三权构成，而不是由集体土地所有权、土地承包经营权、土地承包权、土地经营权四权构成。
论题二涉及土地承包权的内涵与性质。目前政策文本中所使用的土地承包权并没有确定的含义，有时指取得土地承包经营权的资格，有时指土地承包经营权流转之后的剩余权利，有时与土地承包经营权混用，有时指承包资格加土地承包经营权这两者，与会专家的分歧也由此而展开。这进一步说明了，采纳“土地承包权”概念，可能带来语义不清、指称不明等问题。
论题三涉及土地经营权的内涵与性质。与会专家主要存在三种观点：第一种观点认为，土地经营权是设立在土地承包经营权之上的用益物权。第二种观点认为，土地经营权是派生于土地承包经营权的债权，是债权性利用关系的法律表达；有学者进一步认为，可借助于登记使之具有对抗第三人的效力，以达到“三权”分置的政策目标。第三种观点认为，土地经营权究竟是一种债权或者一种物权，是一个政策选择问题，有稳定需要的就建构为物权，租赁、转包等利用关系可维系其债权性质。本论题还讨论了以其他方式承包取得的土地承包经营权的定位，有学者认为其性质上属于债权，“三权”分置仅针对以家庭承包方式取得的土地承包经营权；也有学者认为，以其他方式承包取得的土地承包经营权应纳入统一的土地经营权体系。
论题四涉及承包地流转的法律表达。关于土地经营权的设立，有学者认为，首先应明确土地经营权的含义，如将承包农户流转出去的权利都称为土地经营权，则包括物权属性的土地经营权和债权属性的土地经营权。物权属性的土地经营权通过权利分离方式而设立，可以称作出让；债权属性的土地经营权通过出租、转包等方式设立，可以称作设立。也有学者认为，对于物权性流转方式和债权性流转方式在规则配置和表达上应作区分，物权性流转应采登记对抗主义，债权性流转相对来说比较宽松。关于流转方式，有学者认为转包和出租实际上是一样的，可以合并，对此也有学者反对。有学者分析诸种流转方式，认为土地承包经营权流转与土地经营权流转方式不同，修法时应分别予以规定。关于土地经营权的再流转，有学者认为物权性土地经营权可通过多种方式再流转，包括出租、转让、抵押等，但债权性土地经营权原则上不可以再流转；也有学者认为土地经营权可以再进行流转，但在流转过程中应尊重农户的意愿，原则上须经承包农户或者其委托人同意。
论题五涉及承包地的金融化。关于土地经营权抵押，多数与会学者认为，物权性的土地经营权可以抵押，债权性的土地经营权不能抵押，但可以其他方式设立担保权，如收益权融资担保。有观点认为，土地经营权应以抵押的方式来实现融资担保，而不应采取质押的方式。如将土地经营权定性为债权，必须经过登记将之物权化，然后再设定抵押权。也有学者认为，债权只能质押，不能抵押。关于土地经营权抵押权的实现方式，学者们建议在拍卖、变卖之外增加强制管理这一实现方式。有学者指出，土地经营权抵押是一个系统工程，并不是土地承包法能独立解决的，需要公法方面配套法律制度的接入，如关于土地用途的改变或者税费等配套制度，才会使得承包地的金融化取得效果。
第二单元：宅基地制度改革与《土地管理法》修改
会议第二单元的主题为“宅基地制度改革与《土地管理法》修改”。本单元由西北政法大学《法律科学》主编韩松教授、北京大学房地产法研究中心主任楼建波教授、浙江大学公共管理学授丁关良教授、中国政法大学民商经济法学院赵红梅教授主持。华东政法大学财产法研究院院长高富平教授、南开大学法学院陈耀东教授、广东外语外贸大学土地法制研究院副院长高飞教授、上海大学法学院副院长李凤章教授、绍兴文理学院喻文莉教授、中国政法大学民商经济法学院李蕊教授、中国农业大学人文与发展学院肖鹏副教授、北京市社会科学院法学所罗瑞芳副研究员、青岛理工大学讲师柳芃博士、广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员曹益凤博士等十位专家学者，就本单元的四个论题展开了讨论。
论题一涉及“三权”分置下的宅基地权利结构。与会学者主要存在三种观点：其一，质疑宅基地“三权”分置的必要性和合理性。如有学者认为，资格权的分置悖离法权逻辑，如果一定要“三权”分置，则宁可是宅基地所有权、宅基地使用权与“宅基地使用权的使用权”。也有学者主张，应建立宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地利用权的三权结构，其中宅基地所有权主体是集体经济组织，宅基地使用权主体是农户，宅基地利用权主体是社会主体。还有学者认为，可以坚持宅基地所有权、宅基地使用权二分的权利结构，同时配以灵活的后置权利，配置方式不同，途径不同，形成的权利也应不一样。其二，赞同“宅基地所有权+资格权+宅基地使用权”的三权结构模式。有学者认为，宅基地使用权之中已经涵盖了资格权，将资格权、宅基地使用权分开，福利属性依然保留，申请权只有农民才享有，同时可以增强宅基地使用权的财产属性，能够解决流转和融资问题。其三，认为应采更为灵活、开放的方式塑造宅基地“三权”结构。有学者指出，宅基地“三权”分置的权利结构取决于政策对宅基地流转的开放程度，不同的开放程度直接影响权利配置。也有学者认为，“三权”分置政策目的是盘活宅基地资源，对资格权的解释取决于宅基地本身能不能流转，如果宅基地本身能流转，宅基地资格权就是一个成员权，是要求集体分配宅基地并且使用宅基地的一个权利，这是一般意义上的横向转让。如果宅基地使用权本身不能转让，又要达到盘活宅基地的目的，就只能是纵向转让，此时的资格权应解释为宅基地使用权人在出让有期限的宅基地使用权之后的剩余权。但持此观点的学者同时又认为，从目前实证法层面上看，基于宅基地使用权本身的不可流转性，资格权所侧重的是收益权概念。
论题二涉及宅基地资格权的内涵、性质与实现。与会学者主要形成了三种观点：其一，不赞成使用“资格权”这一概念。有学者认为，土地承包经营权也是资格权，资格权是一个很大的概念，应建立宅基地所有权、宅基地配给使用权和宅基地使用权的三权结构。其二，资格权属于成员权。有学者认为，宅基地资格权并非典型的法律术语，应属成员权范畴，涵盖了宅基地的分配请求权和宅基地使用权本身的内容。有学者认为，资格权属于成员权，并不属于宅基地上的权利，宅基地上的“三权”分置应该是宅基地所有权、宅基地使用权以及在宅基地使用权上所分流出来的供流转的权利。也有学者认为，如果将宅基地的资格权界定为成员权，农户取得了宅基地以后该资格就应消灭，但如没有实际分到宅基地，该宅基地资格权就不能被否定，应通过其他方式补偿，如货币补偿等。其三，资格权是一种资格，不同于成员权。有学者认为，资格权虽与成员权十分相近，但二者存在很大差异，例如主体差异，成员为自然人，而承包地、宅基地的资格则是以户为单位。也有学者指出，资格权是一次性取得宅基地使用权的法律地位，这种法律地位是财产或者身份的一种，是一种财产期待权，具有身份性质，不能转让，也不能继承，但是可以放弃，这个权利只能在集体经济组织团体法里面解决，不能纳入物权纠纷范畴，也就是说资格权不能转化成一种财产权或者物权性权利。资格权依附或者实现于宅基地，它只是取得宅基地使用权的一个前提，在实际取得宅基地使用权之后，资格权就已经消灭。
论题三涉及宅基地使用权的权能完善。与会学者主要形成了三种观点：其一，宅基地使用权不能转让、抵押、继承。有学者认为，宅基地使用权不能转让，但是房屋可以转让。农村宅基地使用权不可能类比于城市建设用地使用权，城市建设用地是有偿有期限的，农村宅基地是无偿无期限的。也有学者认为，从实证法角度来讲，宅基地使用权不应该转让、抵押，也不能继承，因为宅基地使用权主体是户，户内成员的死亡并不改变宅基地使用权本身的权利归属。其二，宅基地使用权可以有限制流转。有学者认为，从未来改革方向来讲，应允许农民盘活宅基地使用权，关键是怎么转让。一种方式是完全的转让，另一种是设定有期限的次级使用权，但是二者都有一个前提，即宅基地使用权去身份化，如果受让人不具备集体成员身份，就需要有偿使用。也有学者指出，农村土地制度改革，不能破坏集体土地的公有制，不能破坏耕地，不能损害农民的利益，如宅基地使用权抵押了、流转了，农民后续保障问题如何解决？其三，宅基地使用权可以进行转让和抵押。有学者指出，原来法律制度禁止抵押，有其特殊的社会背景，但目前社会经济已经发生重大改变，户籍制度也在改革，农民亦具备生存理性，而且确权工作几近完成，故而抵押和流转的条件已经具备，宅基地使用权可以抵押、流转。
论题四涉及宅基地制度完善中的其他问题。关于宅基地审批制度改革，有学者认为，要考虑到区域的差异，例如近郊地区需要慎重审批宅基地，远郊地区要坚持一户一宅。也有学者认为，审批制度改革的一个核心是剥离公共管理权和所有权。也就是说，宅基地的审批只是控制建设用地总量和规划，最关键的是规划。关于宅基地有偿使用制度改革，有学者认为，宅基地应以无偿使用为原则，以有偿使用为补充、例外。有偿使用大致限定在非本集体经济组织成员、存在继承关系的城镇居民以及超标占用的部分。也有学者主张，应建立无偿无期限取得和有偿有期限取得的双轨制，让农民自愿来选择，有偿有期限取得的权利可以转让、继承，无偿无期限取得的宅基地使用权只能基于成员权取得，成员权丧失就退回。关于宅基地使用权退出、置换与补偿，有学者认为主要存在两种模式，一种是政府主导型，另一种是非政府主导型，以尊重农民的意愿为原则。也有学者将之区分为自愿退出和强制退出两种模式，鼓励进城居住的农村村民依法、自愿、有偿退出宅基地，同时认为还应设立一定条件的强制退出机制。也有学者从实践角度出发，认为应建立闲置宅基地的收回制度。还有学者认为，“三权”分置之后的宅基地使用权流转，将资格权与使用权分流，受让人取得农村住房及宅基地的使用权后，并不能取得集体经济组织的成员身份，且不得擅自改建和扩建房屋。
第三单元：建设用地制度改革
会议第三单元的主题为“建设用地制度改革”。本单元由中共中央党校法学部民商经济法教研室主任宋志红研究员、中南财经政法大学法学院张红教授、绍兴文理学院喻文莉教授主持。西北政法大学《法律科学》主编韩松教授、中国政法大学民商经济法学院赵红梅教授、烟台大学法学院关涛教授、甘肃政法学院冯乐坤教授、烟台大学法学院张洪波教授、广东外语外贸大学土地法制研究院张保红教授、清华大学法学院汪洋副教授、安徽大学法学院尤佳副教授等八位专家学者，就本单元的三个论题展开了讨论。
论题一涉及集体经营性建设用地制度改革与《土地管理法》修改。关于集体经营性建设用地，有学者认为，从集体建设用地中区分出集体经营性建设用地存在不合理性，没有按照平等原则界定和落实。关于土地增值利益分配问题，有学者提出其中涉及多个问题，一个是政府与集体的关系，政府要不要从中提取部分收益调节金，如果要提取，正当理由在哪里，如何提取，提取的比例是多少，提取之后怎么使用。另一个是农民内部关系，集体和农民个人如何分配，分配规则由谁来定，是国家定还是集体定，这些都是应当深入探讨的。有学者考察了实践中的试点工作，指出在实践中存在两种分配模式，一种是地方政府决定，例如浙江，另一种是村集体决定，例如广东南海。
论题二涉及建设用地使用权续期问题。民法典草案第一百五十二条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。”对此，多数与会学者认为，第二句已经明确自动续期不是免费续期，续期费用缴纳或者减免依照法律和行政法规的规定，对此应当改成依照“法律”由全国人大统一来决定，删去行政法规，同时对非住宅建设用地使用的续期问题也要进行规定。也有学者认为，该条文应当修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期不缴费。非住宅用地使用权应该依照法律规定缴纳或者减免续期费用，但是出让合同另有约定的除外。”也有学者提出，自动续期至少保证了以一种缔约强制的方式达到住房继续拥有的可能性，但是这种缔约强制不充分，应进一步从缔约强制走向内容强制，直接规定续期费用如何缴纳。
论题三涉及建设用地使用权分层设立问题。关于地下空间利用的权利类型以及分层设立等问题，多数与会学者认为，我国目前关于地下空间利用的立法严重不足，未来可考虑在法律中明文规定权利人的空间范围。有学者指出，地下空间的类型较为多样，结构上可分为结建的、单建的，在用途上则包括地下交通设施、地下的市政共用设施、公共服务设施、地下仓储、地下物流、防灾减灾等设施，不同种类设施的权利类型有可能不一样。另外，地下空间还可以按照开发的深度区分为浅层的、中层的和深层的，这不仅仅是物理上的差别，而且会导致采取出让还是划拨、出让价格如何计算以及补偿额度如何计算等非常复杂的问题。
第四单元：土地制度完善中的其他问题
会议第四单元的主题为“土地制度完善中的其他问题”。本单元由吉林大学财产法研究中心主任房绍坤教授、清华大学法学院王洪亮教授、吉林大学法学院孙良国教授主持。辽宁大学法学院郭洁教授、山东省法学会土地法学研究会会长石凤友教授、烟台大学中国土地政策法律实施评估研究中心主任王洪平教授、广东外语外贸大学土地法制研究院副院长耿卓教授、苏州大学王健法学院副院长程雪阳副教授、《广东社会科学》编辑部周联合编审、西南政法大学经济法学院杨青贵副教授、嘉兴学院文法学院向勇副教授、广东外语外贸大学土地法制研究院刘洪华副教授、天津大学法学院郭志京副教授、华东政法大学法律学院讲师刘竞元博士、沈阳师范大学法学院讲师阎其华博士、南京工业大学法学院讲师程军博士、成都农商银行肖山部长等十四位专家学者，就本单元的三个论题展开了讨论。
论题一涉及土地管理法修改中的其他问题。关于土地管理法修正的理念问题，与会学者认为，土地管理法修正应当注重多方因素的协调，突出生态文明和协调发展的理念，注重生态规划、土地利用总体规划、城市发展规划和产业发展规划相协调，做到多规合一；注重市场的资源配置作用，坚持市场化理念，还原农村土地的财产属性，推进城乡土地的平等交换，实现农村土地的市场化；关注土地权利，注重农民权益的保护，完善权利体系；坚守改革成果，总结和吸收试点的成功经验。关于土地用途管制制度和农地强制整理制度，与会学者多数认为，土地用途管制和农地强制整理制度不能让农民受损，都应当建立起利益机制，让集体成员可以根据股份化以后取得的份额进行分配，实现资产转化和收益的分配机制。另有学者认为，以土地强制管理的方式来保障耕地的使用，执行成本过大，效果不一定很好，而以经济利益诱导方式会更好。还有学者认为，应当赋予政府一定的农地强制整理的干预权力，并将该权力合法化，设定合理的界限。
论题二涉及民法典编纂中用益物权制度的完善。关于民法典与土地承包法、土地管理法的关系问题，学者们多数认为，目前物权法、土地管理法、土地承包法规定内容重复，管理法或者公法思想对于民法体系或者用益物权制度有很大的影响。三部法律之间也存在不衔接、不协调的问题。有学者建议制定土地法典，对土地所有、使用、管理、保护、法律救济制度进行一体化完善。有学者认为，土地权利的基本类型和内容由民法典规定，土地权利制度的具体设定，包括所有权和用益物权由物权法、土地法、土地承包法进行规定，土地监管制度由土地管理法规定。也有学者认为，立法上要对一个权利进行立法规定，需要正面赋权和反面限制。反面限制有公法限制和私法限制，公法限制由土地管理法完成，私法限制由两部私法即民法典物权编和土地承包法完成。关于用益物权体系的完善问题，有学者认为，用益物权体系安排应该具有开放性，不但应保留人役权，还应扩大到权利用役权。有学者主张，用益物权要处理好与成员权的关系，建立永久性基本农田制度，把土地使用权和自然资源利用权独立。关于居住权的制度设计问题，有学者认为，居住权在现有法案里面设计太过简单，应当对居住权的权利和义务进行明确规定。居住权是设定在房屋上还是设定在土地上，居住权的设立与合同的关系等，这些问题都没有反映。
论题三涉及农村集体经济组织立法问题。与会学者主要有以下观点：第一种观点认为，集体经济组织是否选择法人形态，应当由集体经济组织自己决定。选择法人形态，就应是营利法人。第二种观点认为，农村集体经济组织是农民集体的法定执行机关，农民集体是一个抽象的法律人格，具有独立的意志。村应该是一个自治法人，村民委员会是自治机关，村小组也类似，但是自治法人类似公法人资格。第三种观点认为，应当将农村集体经济组织与村委会、村民小组相区分。集体经济组织是一个经济组织，不应该与社区联在一起。关于农村集体经济组织成员资格界定问题，与会学者主要观点有：第一种观点认为，成员资格认定考虑因素有时间、出生、户籍、生产生活地等，户籍出生是最重要的因素。反对观点认为，基于户籍、出生，不能获得集体经济组织成员资格。农村集体经济组织成员资格界定问题，应考虑户籍、是否形成固定的生活生产关系、是否需要本集体经济组织的土地作为基本生活保障，村规民约有时比法律更能有效地确定成员资格。第二种观点认为，成员权是集体成员享有的身份性权利、财产性权利以及公益性权利。身份性权利仅包括参与集体资产经营管理的参与权或者选举权。财产性权利体现为土地承包经营权、宅基地使用权以及经营性资产的收益分配权。
最后，会议闭幕式由广东外语外贸大学土地法制研究院院长陈小君教授主持，高圣平教授进行会议总结。陈小君教授宣布了下一次会议由广东外语外贸大学土地法制研究院承办。闭幕式的最后一个环节是进行会议联盟会旗交接仪式，由高圣平教授向高飞教授递送会旗。本次乡村振兴与土地法制的完善研讨会圆满结束！
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实习编辑：袁玥
责任编辑：饶书馨
图片编辑：金今、张凌波